我国生育保险制度立法状况、问题与建议
2021年6月26日，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》将“完善生育休假与生育保险制度”作为实施三孩生育政策及配套支持措施的一项重要举措。完善生育保险制度立法不仅有助于保障女性就业、健康权益，促进就业性别平等和工作家庭平衡，而且对推动三孩生育政策有效落地、促进人口长期均衡发展都具有重要意义。本文在梳理分析我国生育保险制度立法状况与问题，总结国际生育保险制度立法趋势的基础上，提出进一步完善我国生育保险制度的对策建议，以供参考。
2021年6月26日，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》正式印发，提出实施三孩生育政策及配套支持措施，并将“完善生育休假与生育保险制度”作为一项重要举措。完善生育保险制度不仅有助于保障女性就业、健康权益，促进就业性别平等和有家庭责任劳动者的工作家庭平衡，而且对推动三孩生育政策有效落地、促进人口长期均衡发展都具有重要意义。
一、我国生育保险制度立法状况与问题
新中国成立以来，生育保险制度立法经历了从无到有、不断发展完善的过程，已经初步形成了包括国家立法和地方立法在内的法律规范体系，为保障妇女生育与就业权益、推动男女平等和妇女全面发展、提升妇女和家庭的幸福感获得感安全感、促进我国经济社会持续健康发展起到重要作用。但是现行生育保险制度立法还存在一些问题和不足，需要在实施三孩生育政策的背景下进一步修改完善。
1.生育保险制度覆盖范围不足
虽然生育保险制度覆盖范围有了很大拓展，但距离应保尽保还有差距。从国家立法来看，社会保险法仅覆盖了单位就业的职工，灵活就业、未就业的城乡居民没有包括在内，当前从业规模日益扩大的新业态、新领域就业群体更没有纳入。在地方层面，有些地方两险合并实施后则没有将灵活就业人员纳入进来。对照国际劳工组织《保护生育公约》（第183号公约）“适用于所有就业妇女，包括从事非典型形式的隶属工作的妇女”的规定，我国生育保险还存在着适用范围比较窄、附加条件比较多的不足。而养老保险、医疗保险则涵盖人群范围更广，如社会保险法关于养老保险的相关条款规定，“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费”，对于建立和完善城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度也做出了相关的制度设计。
2.待遇内容和标准不统一
关于生育奖励假津贴支付，目前国家层面立法没有明确规定，而地方法规对于生育奖励假待遇支付主体的规定则各不相同，既有明确规定由生育保险基金支付的，也有明确规定由用人单位支付的，还有未对此作出明确规定的。另外，由于各地生育奖励假时间长短差异较大，导致生育津贴标准的地区差异过大，公平性缺失。关于配偶护理假，国家层面立法没有进行统一的规范，各地配偶护理假的时间长短由7天到30天不等，配偶护理假津贴支付主体也不统一，大部分由用人单位支付。
3.缴费主体过于单一
生育保险基金缴费仅由用人单位负担，而且采取“以支定收，收支基本平衡”的筹资原则，给用人单位造成负担，尤其是费率高的地区，用人单位负担更重。仅将用人单位作为生育保险缴费主体，不符合“减轻企业负担”的国家战略，也不利于生育保险基金的可持续运行。
二、国外生育保险制度立法趋势
对生育保护国际公约及各国生育保险制度立法的发展历程与基本内容梳理发现，国际生育保险制度立法呈现出如下趋势。
1.立法理念和思路强调男女共担家庭和社会责任，采用综合手段推进生育保护
从生育保护劳工公约看，在逐步完善生育保护措施的进程中，逐渐加入了禁止基于生育的就业歧视，促进男女两性公平就业、共担社会责任的内容。特别是191号建议书增加了父亲在一定条件下可以休产假，以及父亲假、父母假的相关规定，表明了对男性承担家庭照顾责任的重视。各国生育保险制度立法也呈现出同样的趋势，立法内容日益丰富，除了生育医疗服务和生育津贴这两项基本内容之外，就业和非歧视、哺乳时间和津贴、父亲假和父母假及津贴等内容也逐渐充实进来，维护女性平等就业权益、促进工作家庭平衡、支持男性承担育儿责任等，呈现出通过各种措施综合推进生育保护的特点。
2.覆盖范围不断扩大
除了正规就业的妇女之外，大部分国家也逐渐把非正规就业的妇女，如灵活就业、非全日制工作妇女等纳入保障范围。如在可公开获取信息的185个国家中，已有100个国家立法将自营劳动者纳入生育保障体系；阿根廷将临时性、季节性工人及家庭佣工纳入覆盖范围。同时，瑞士、冰岛、卢森堡等国家还将未就业妇女也纳入进来，逐渐使生育保险成为覆盖所有本国居民的普遍福利。
3.生育保险待遇水平不断提升
国际劳工公约将产假时间从6周延长到14周，直至第191号建议书提出18周的要求，越来越多国家也逐步延长产假时间。国际劳工公约将产假津贴从生育妇女产前工资的2/3提高到100%，各国也在逐步提升产假津贴的数额或者比例。第191号建议书还提出各国要定期审查论证是否进一步提高产假时间和产假津贴数额或比例。1994年至2013年期间，35个国家延长了带薪产假的期限，提供14至17周假期的国家占比由29%增加到37% ，提供至少18周假期的比例由9%增加到14%。同期有20个国家提高了产假津贴水平。此外，建立带薪父亲假、父母假制度的国家不断增多。生育保险待遇水平呈现逐步提升的趋势。
4.建立生育成本分担机制
一方面，越来越强调政府在生育成本分担中承担更大责任。在生育保障立法上，由政府制定政策措施及实施规则，并由政府进行监督、管理等。在资金来源上，各国生育保障的资金来源渠道多元，其中政府给予的财政补贴是重要来源之一。另一方面，国际劳工公约也强调要限制雇主责任，一些国家生育保险模式也从雇主责任型转变为社会保险型，体现出强调政府责任、限制雇主责任的趋势。
三、完善我国生育保险制度立法的建议
为更好地贯彻落实党和国家“十四五”时期重大战略部署，有效发挥生育保险作为三孩生育政策配套支持措施的作用，根据对我国现行生育保险制度立法问题的分析，借鉴国际生育保险的经验，对新形势下进一步完善我国生育保险制度立法提出如下建议。
1.进一步扩大生育保险覆盖范围
建议从国家层面将生育保险覆盖至所有用人单位，逐步将灵活就业群体等纳入生育保险覆盖范围。特别是把非正规就业人群纳入生育保险的范畴之内，如家政服务人员、快递员、外卖送餐员、直播带货主播等新业态、新领域就业人员，建议其缴费基数为本地区上年度职工社会平均工资，缴费比例同于在职职工。同时争取覆盖所有生育主体，做到应保尽保。基于我国城乡居民基本医疗保险参保率很高的现实情况，可以考虑将城乡居民生育保险与城乡居民基本医疗保险合并实施，实现城乡居民生育保险的全面覆盖。对于领养新生儿的父母，也应当平等享受产假、生育津贴等生育保险待遇。
2.进一步提升生育保险待遇水平
建议从国家层面统一产假时间，可参照第191号建议书的要求，将产假时间从目前的98天延长到至少18周，产假期间的生育津贴由生育保险基金支付。同时，对于非正规就业妇女、城镇和农村未就业妇女等，除了享受生育医疗费用报销之外，也应给付一定数额的生育津贴或者生育补助金。参考国际社会关于父亲育儿假制度的经验，研究探索延长配偶护理假为至少三个月，未休的配偶护理假不可转移给女方；配偶护理假津贴由生育保险基金支付，以减轻就业性别歧视，推进平等就业，进一步体现男女共担家庭责任的导向。为有3岁以下幼儿的父母提供每年一段时间的育儿假，休假期间的津贴由生育保险基金支付。进一步提升生育医疗费用报销比例，争取做到费用全覆盖，使个人不用再支付生育医疗费用。
3.建立生育保险缴费责任分担机制
建议改变目前仅由用人单位缴费的做法，探索建立政府、用人单位、个人三方共同负担缴费责任的筹资模式，通过科学测算合理确定缴费比例。这样的制度设计，既能充分体现政府责任，又能强化民众的生育健康保障意识，调动用人单位的参保积极性，有助于建立和谐的劳动关系。
作者：张永英（全国妇联妇女研究所政策法规研究室主任、研究员，中国妇女研究会常务理事）