完善税收支持政策 健全生育成本分担机制
近日，国务院印发《关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》，通过给符合条件的监护人增加相应的个税扣除额度来减轻个税负担，是落实三孩生育配套支持措施的重要举措。2021年6月，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）中，明确提出“加强税收、住房等积极政策”。税收作为一种政策手段，在推动新的生育政策落地中被赋予了重要意义。
税收是推动新生育政策落地的重要工具
近几年我国出生人口数量呈连续下降趋势。家庭生育意愿偏低，不少家庭不想生、不敢生。有关调查显示，家庭对于生育的顾虑主要包括：一是生育养育的成本过高，加重家庭经济负担、影响生活质量；二是孩子照顾存在困难，目前，3岁以下婴幼儿主要由家庭中的老人照顾，托育机构照顾的比例仅为5%左右；三是妇女的工作与生育之间存在冲突，许多妇女出于就业和职业发展的考虑而不愿生育。
当前，生育成本分担机制不健全，构建家庭友好社会的国家支持不足，是造成家庭生育顾虑、影响生育意愿的重要原因之一。从家庭层面看，生育、养育、教育成本基本上由家庭负担，从3岁以下婴幼儿照护难题，到幼儿园入园难、入园贵，再到升学等压力，使得家庭背负了沉重负担。虽然近年来国家采取了发展普惠托育服务和学前教育、实行“双减”政策等一系列积极措施减轻家庭生育养育教育负担，但仍然无法有效缓解家庭的焦虑。从企业层面看，生育保险缴费、女职工产假期间的社保缴费及替工费用等生育成本，主要由企业负担，导致企业不愿招录或者变相辞退女职工。
税收政策是调节收入分配、调整资源配置、实现国家战略的重要手段。国家通过税收优惠政策减轻家庭和企业生育成本负担，有助于在一定程度上缓解家庭生育顾虑、提升家庭生育意愿，转变企业招人用人中的男性偏好、缓解妇女生育与就业冲突，对于推动新的生育政策落地、促进我国人口长期均衡发展具有重要意义。
完善个人所得税制度，减轻家庭养育负担
税收优惠是家庭福利供给的三大手段之一，有助于促进家庭发展和家庭功能的实现。目前，世界范围内已有多个国家通过税收优惠政策来为家庭生育提供支持，其中最常见的手段就是通过个人所得税中对子女抚养费用、看护费用、教育费用的扣除，有效降低家庭生育养育成本。在OECD（经济合作与发展组织）各成员国中，共有33个成员国设置了与子女相关的费用扣除。例如美国个人所得税政策规定，根据个人工资薪金收入水平和孩子个数按照一定比例返还。2015年，2750万美国家庭获得了税收返还，共计返还税款667亿美元，每个纳税人或家庭平均得到的税收返还超过2400美元。研究发现，家庭养育子女税收优惠政策对提高生育率效果显著。
个人所得税专项附加扣除作为我国2018年个人所得税制度改革新增内容，充分体现了国家注重民生、减轻家庭负担、支持家庭发展的鲜明政策导向。目前的政策框架中，“子女教育”和“3岁以下婴幼儿照护”两项专项附加扣除项目，对于减轻家庭的养育教育负担起到一定积极作用。但是，目前的专项附加扣除制度还存在不完善之处。一是扣除项目范围覆盖不全，仅包括3岁以下婴幼儿照护和子女教育费用支出，没有包括伙食费、医疗费等其他保障子女健康成长的基础费用。二是没有考虑不同家庭结构，有失税负公平。现行制度没有对单亲家庭、多子女家庭的倾斜政策，会给育龄父母特别是中等收入阶层群体的生育意愿带来影响。三是扣除标准过低，无法覆盖必要的子女养育、教育费用。目前采取1000元定额扣除的方式，对于教育支出较高的地区和群体，减税效果不明显。
建议进一步优化个人所得税专项附加扣除制度。一是将项目范围扩展为子女养育费用。建议将目前的“子女教育”和“3岁以下婴幼儿照护”两个项目整合为“子女养育”项目，或者仍设为两个项目，即子女抚养费用，对有18岁以下的未成年子女的父母，按照一定额度予以扣除；子女教育费用，对子女接受学前教育和学历教育的费用，按照一定额度予以扣除。二是对多子女家庭予以特别优惠。建议对生育二孩、三孩的家庭，采取累进方式确定专项附加扣除额度。例如，一孩扣除额度为1000元，那么二孩为2000元，三孩为3000元，以切实减轻多子女家庭的养育压力。三是对单亲家庭、残疾家庭等给予倾斜政策。建议在现行扣除额度的基础上，予以一定额度的额外扣除，以切实体现税负公平、量能课税原则。
完善企业税收优惠制度，降低企业生育成本负担
在国家和企业的生育成本分担方面，国际社会的一个明显趋势是减轻雇主责任、强化政府责任。为了减少就业性别歧视，保障妇女合法权益，2000年第183号国际劳工公约在生育津贴的资金来源方面，将强制社会保险和公共基金置于更为优先的地位，而对雇主责任做出限制。一些国家通过退税的方式减轻企业生育成本负担。英国政策规定，大中型企业的生育津贴先由雇主支付后，再从国家公共基金中报销92%；小型企业在支付生育津贴后，可以从税务机关获得103%的退税。美国实施带薪产假的8个州，雇主可对所支付的、超过产前工资50%的生育津贴申请12.5%～25%的退税。
目前，我国的税收优惠政策没有充分考虑企业因女职工生育而增加的生育成本。《决定》提出的“规范机关、企事业等用人单位招录、招聘行为，促进妇女平等就业”“将生育友好作为用人单位承担社会责任的重要方面，鼓励用人单位制定有利于职工平衡工作和家庭关系的措施”等举措，多是要求企业承担相关的责任和义务，而没有明确政府如何从政策、资金方面鼓励和支持企业履行这些责任和义务。如何平衡减轻企业负担和促进新的生育政策落地这两项国家重大决策部署，成为摆在决策部门面前的一道难题。
建议进一步完善企业税收优惠制度。一是根据企业规模，按照雇佣生育女职工的比例，对企业给予一定的税收返还等优惠，以激励企业为女性提供平等就业机会。二是对企业承担的女职工产假期间的工资、社保缴费和配偶护理假、父母育儿假期间的工资等以税收返还的形式进行补贴，以切实减轻企业生育成本负担。三是对建立福利性婴幼儿看护机构的用人单位加大税收减免和优惠力度，以鼓励用人单位采取促进工作家庭平衡的积极措施。
来源/中国妇女报
作者/张永英，全国妇联妇女研究所政策法规研究室主任、研究员